Carlos Serra es contador público, consultor y docente especializado en gestión de riesgos y en la norma antisoborno ISO 37.001. Coordina la Comisión Técnica de Prevención de Lavado del Colegio de Contadores. En diálogo con La Mañana, Serra abordó la situación del combate al lavado de activos en Uruguay y su vínculo con el crimen organizado. Además, señaló los desafíos pendientes, así como la importancia de revisar y ajustar las leyes para asegurar su cumplimiento efectivo y la protección de la credibilidad del país.
La prevención del lavado de activos está vinculada a delitos precedentes como el narcotráfico, la trata de personas, la corrupción y el contrabando, y consiste en medidas estatales y privadas para evitar la legalización del dinero ilícito. El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), al que Uruguay pertenece mediante el Gafilat, establece 40 recomendaciones para combatir el lavado y el financiamiento del terrorismo. Dichas recomendaciones son evaluadas periódicamente y su incumplimiento puede significar la inclusión del país en listas grises o negras, afectando la capacidad de atraer inversiones o causando la retirada de sucursales de empresas multinacionales del país.
¿Cuáles fueron los principales hallazgos de la inspección del GAFI en 2019 y qué medidas se han implementado desde entonces para abordar las áreas a mejorar?
Esa evaluación impulsó la promulgación en el 2018 de la Ley 19.574 de Prevención de Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo. Uruguay, preparándose para la evaluación, fortaleció su marco normativo. Esto resultó en una calificación bastante buena en cuanto a cumplir las recomendaciones del GAFI. Sin embargo, la calificación en términos de efectividad, o sea de resultados, no fue tan favorable. En la interacción con diversos grupos de sujetos obligados, hemos observado que, desde 2018 hasta la fecha, no se ha revisado en profundidad esta ley, y que algunas obligaciones han demostrado ser difíciles de cumplir en la práctica.
Esa normativa amplió la lista de sujetos obligados no financieros, incluyendo a diversas empresas y profesionales que deben realizar acciones como conocer a sus clientes y evaluar los riesgos, documentando todo el proceso. Sin embargo, a menudo carecen de la formación y la estructura organizativa necesarias para cumplir con estas exigencias legales. Por lo tanto, considero que la ley debería reevaluarse para alcanzar la efectividad deseada, realizando ajustes basados en la identificación de vulnerabilidades y definiendo claramente si el control debe ser responsabilidad del Estado o de los particulares.
También esta ley reguló una Comisión Coordinadora, atribuyó más responsabilidades a los organismos del Estado, fortaleció la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos [Senaclaft], amplió el sistema preventivo y la nómina de delitos precedentes al lavado. Hasta allí bien, pero de vuelta: el disponer medidas de control no significa automáticamente que esos controles funcionen y eso quizá es lo que está faltando. Deben revisarse críticamente, preguntarse como haría cualquiera de nosotros: ¿qué me amenaza?, ¿las protecciones que tengo son adecuadas o cómo las mejoro en forma realista?
¿Quiénes son los sujetos obligados no financieros?
La nómina está en el artículo 13 de la ley mencionada. Son, por ejemplo, los abogados y contadores en ciertos casos, las inmobiliarias, rematadores, casinos, escribanos, usuarios de zonas francas, empresas que venden metales preciosos y antigüedades y constructoras. Luego se amplió con algunos casos más, como las sociedades anónimas deportivas. Quienes no están en la lista de ese artículo 13 no están obligados a realizar controles, depende de ellos ser prudentes.
¿Qué podemos hacer para prepararnos para la próxima evaluación del GAFI en 2028 y garantizar el cumplimiento de las recomendaciones?
Está en etapa de aprobación una Estrategia Nacional en Prevención de Lavado de Activos. Es un documento marco que establece las grandes líneas de acción para varios años, independientemente del gobierno de turno. Esta estrategia busca mejorar la coordinación entre los organismos del Estado, dotar de recursos a la Jutep, a Senaclaft y a la Unidad de Información y Análisis Financiero [UIAF], así como fortalecer las capacitaciones de la Policía Nacional y de la Fiscalía. Tiene muchas líneas de acción, pero requiere aterrizarlas y destinar recursos. No podemos dejar, de nuevo, todo para el último momento.
¿Cómo ha impactado la Ley de Urgente Consideración en las estrategias de prevención de lavado de activos, especialmente en lo que respecta al uso de efectivo y la bancarización?
Veo a veces una lectura muy simplista de esos artículos de la LUC [221 y 225]. No se está discutiendo el derecho a pagar en efectivo, sino la necesidad de ser más cuidadosos para asegurar que la persona que entrega ese dinero justifique su origen lícito. Hay personas que, por distintos motivos, no confían en la operativa bancaria y guardan el dinero en su casa, como se dice comúnmente “bajo el colchón”. Sin embargo, cuando deciden comprar un inmueble, o invertir en una empresa, los sujetos obligados involucrados–como el escribano, el contador o el banco– deben ser más rigurosos en verificar y pedir que se demuestre el origen del dinero. Por ejemplo, el cliente debe poder demostrar que los fondos provienen de una herencia, la venta de ganado o algún otro origen legítimo. Debe hacerse lo que se llama “debida diligencia intensificada”.
Si un cliente me presenta efectivo y no logra justificar su origen, me corresponde informar –no juzgar– que hay algo inusual, que al no explicarse es sospechoso. Luego, la UIAF puede tomar medidas, como descartar o investigar el reporte, e incluso remitirlo al Poder Judicial si es necesario. Mi responsabilidad es seguir los protocolos establecidos por la ley y contribuir al cumplimiento de las normativas antilavado de activos. La ley me asegura la confidencialidad del llamado reporte ROS [Reporte de Operación Sospechosa].
En cuanto a la bancarización, también creo que hay una lectura rápida: “Como un banco ya controló los fondos, yo, sujeto obligado que participo en una operación, no debo hacer nada más allá de llenar una ficha de datos”. Sin embargo, es importante tener en cuenta que este artículo 225 plantea un montón de excepciones en las cuales, a pesar de la bancarización, ese sujeto obligado debe realizar sus propios controles. Solo como un ejemplo: si se determina que el cliente es una persona expuesta políticamente, se debe solicitar mucha más información y aplicar una debida diligencia intensificada.
Es importante que el profesional, la inmobiliaria que interviene o cualquier otro sujeto obligado no financiero haga su propio trabajo. No puede confiarse en que otro haya realizado la debida diligencia, ya que podría ser llamado a dar explicaciones si el caso termina en la órbita penal. A veces no se tiene conciencia de las responsabilidades hasta que es muy tarde.
¿Cuáles cree que son las principales razones detrás del aumento de casos de lavado de activos vinculados al narcotráfico en los últimos cinco años en Uruguay?
Se ha mencionado que los delitos precedentes al lavado más preocupantes para Uruguay son el narcotráfico, el contrabando, la trata de personas, y en menor medida la corrupción. Pero el narcotráfico depende de la corrupción para existir. Aunque entiendo que falta información para correlacionar estos delitos, intuitivamente, se percibe que la gran estructura narco necesita de la corrupción para establecerse. Los narcotraficantes no venden drogas porque sí, sino para obtener dinero, el cual luego intentan legitimar. La opulencia que muestran es porque son verdaderas organizaciones que se mueven por el beneficio económico. Recientemente, una encuesta mostró que casi el 50% de la población está preocupada principalmente por la seguridad. Es importante tener en cuenta que incluso las muertes por ajustes de cuentas y las disputas territoriales relacionadas con el narcotráfico involucran dinero. Si no se persigue la ruta del dinero, la situación continuará y empeorará.
Expertos en seguridad señalan que es necesario llevar un mejor control del lavado de activos para poder combatir el narcotráfico, la corrupción y el crimen organizado transnacional. Algunos, como Alejandro Montesdeoca, advierten que hay falta de voluntad política para llevar adelante medidas más significativas en ese sentido, ¿qué piensa usted al respecto?
Este debería ser un tema de Estado, independientemente del partido político en el poder. Los organismos de control necesitan mayor respaldo, mensajes contundentes, recursos y capacitación para su personal. Creo que faltan señales claras que permitan a los responsables de los controles trabajar de manera más efectiva. Tristemente, uno ve cómo el narcotráfico se ha instaurado en algunos países de Latinoamérica y se asimila como algo inevitable, igual a un desastre natural como podría ser un terremoto. Afortunadamente, en Uruguay aún no hemos llegado a ese punto, pero las señales preocupantes son evidentes cuando en los medios vemos que se habla cada vez más de estos temas. Personalmente, creo que mientras mantengamos la capacidad de asombro e indignación ante estas situaciones aún estamos a tiempo. Sin embargo, una vez que el narcotráfico se enquista o se justifica como un mal necesario porque aporta fondos, un país corre el riesgo de enfrentar serias amenazas a la democracia, a la convivencia ciudadana y se ve la destrucción de las familias.
¿Considera que hay voluntad política de actuar de manera decisiva contra el lavado de activos?
He estado revisando los programas de gobierno de los distintos candidatos y, objetivamente comparándolos con los de elecciones pasadas, noto que el capítulo destinado a la prevención del lavado y la anticorrupción es bastante más amplio. Esto es por lo menos un primer mensaje. Ojalá luego se sostenga y quienes asuman el nuevo período no se olviden de sus compromisos.
Señalaba que no hemos perdido la capacidad de asombro sobre el avance del narcotráfico, mientras tanto Montesdeoca apuntó que el país no valora adecuadamente el riesgo del lavado de activos y que hay una percepción pública que estaría subestimando el impacto de este fenómeno. ¿Hace falta más información, más concientización sobre este flagelo?
Entiendo que sí. Cuando percibimos un riesgo como bajo podemos estar subestimando su impacto y el daño potencial que ocasionaría. O sea, sentimos que algo anda acechando y podría pasar, pero no a nosotros. En este momento, las acciones deben centrarse en la concientización y la prevención. Es necesario informar a la población, facilitar canales de denuncia protegidos y mejorar el intercambio de información entre las diferentes entidades estatales, ya que actualmente la información está fragmentada. También se debe convertir esta información en indicadores claros que demuestren la efectividad del sistema. Asimismo, los mensajes de los actores públicos deben ser claros y no ambiguos. A veces, la falta de contundencia en esos mensajes puede deberse a la preocupación por no generar alarma pública, pero es importante que se transmita claramente que el Estado está atento a la situación y que cualquier irregularidad será investigada y sancionada con todo el peso de la ley.
¿Cuál es su opinión sobre la efectividad actual de la Fiscalía en el seguimiento del dinero proveniente de actividades ilícitas en Uruguay?
No puedo opinar sobre la efectividad más allá de lo que se informa en la prensa, donde incluso se menciona la incorrecta clasificación de delitos vinculados al lavado de dinero y las inconsistencias entre las fuentes, lo que puede dificultar una evaluación precisa. Si se trata de una falta de recursos humanos o técnicos, debe solucionarse. Atacar el dinero, especialmente en los casos “grandes”, desestimula a los delincuentes. Además, esos fondos podrían destinarse a mejorar la salud de quienes cayeron en la drogadicción.
¿Qué propuestas específicas sugeriría para abordar el lavado de activos y la corrupción en un programa de gobierno, sin importar el color político?
Es fundamental estar atentos a la próxima publicación de la Estrategia Nacional, que ha sido desarrollada a partir de un exhaustivo proceso de consulta con diversos grupos de interés públicos y privados. Y como ya dije, no dejar todo para hacer a último momento. Por otro lado, es importante destacar la existencia desde 2016 de la norma UNIT 37.001, que establece controles para prevenir el soborno, aunque, sorprendentemente, en Uruguay no hay ningún organismo público certificado bajo esta norma. Los organismos estatales deberían fortalecer sus controles para acercarse a los estándares requeridos, incluso aunque no piensen certificarse. Otra medida que se está implementando es la entrega digital de declaraciones juradas de bienes de ciertos funcionarios públicos, lo que requerirá de una adecuada protección de la información y el uso de inteligencia artificial para detectar posibles alertas que investigar.
¿Cómo se pueden superar las dificultades de coordinación operativa, de intercambio de información entre los distintos actores de gobierno, por ejemplo, con DGI o Fiscalía, que tienen parte en la lucha contra el lavado de activos?
Lo que mencionas es importante porque todos los actores están comprometidos en la lucha contra el lavado, pero actúan separados, con sus propios objetivos. La coordinación no se logra creando nuevos organismos o fusionando los actuales, sino con voluntad política, recursos y respaldo para facilitar la coordinación entre ellos. Antes hablábamos del dinero. Piénsese en las coordinaciones necesarias para responder a la vinculación entre la ciberseguridad ante el hacking y el uso de criptomonedas para blanquear ganancias ilícitas. Además, la sociedad en su conjunto debe reconocer la importancia de esta lucha en paralelo a otras preocupaciones sociales como la seguridad, la educación y el empleo. Es necesario un cambio de mentalidad que reconozca que estos delitos comprometen valores fundamentales y requiere un enfoque colectivo y continuo para abordarla de manera efectiva. El lavado de activos no es algo que pasa en las películas.
¿Cómo podemos garantizar la transparencia y prevenir el lavado de dinero en el financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales?
Aquí hablo como un ciudadano común, que ve la prensa y se pregunta por qué no termina de salir la ley de financiamiento de los partidos. La demora en la promulgación de esta ley, especialmente en lo que respecta a la transparencia en el origen de los fondos, genera suspicacias y desconfianza. También, la tipificación del delito de corrupción privada es otro tema pendiente en el país que requiere atención. Si bien hay proyectos presentados, no terminan de salir.
¿Cómo evalúa el impacto del proyecto del Frente Amplio que deroga el artículo 109 de la última rendición de cuentas sobre usuarios de Zona Franca en la lucha contra el lavado de activos?
Hay que considerar que el proyecto de ley en cuestión deroga una disposición que eliminó de los sujetos obligados a ciertos usuarios de zonas francas, aquellos dedicados a la logística de mercaderías. O sea, no tienen que hacer esos controles que hablábamos sobre quien viene a alquilarles espacio para cargar un contenedor. La decisión de mantener esa eliminación o aprobar el proyecto para reincorporarlos, y ampliarlo para incluir a quienes operan a través de aeropuertos y puertos, debe basarse en un análisis de riesgo formal y técnico que justifique la decisión. Si eso no se hace es una pésima señal. Personalmente me gustaría conocer los argumentos que llevaron a que ese artículo de la rendición de cuentas eliminara esa obligación de control. Me pregunto por qué esa actividad es menos riesgosa que la de los centros educativos, que siguen siendo en muchos casos sujetos obligados. Aunque no se debe establecer una correlación directa, después de que salió la eliminación en la ley de rendición de cuentas, se detectó un cargamento con varias toneladas de cocaína que salió de Uruguay, lo que nos lleva a poner el tema sobre la mesa…
¿Se refiere al contenedor de budines con destino a Bélgica?
Sí. Reitero, no se puede correlacionar directamente la eliminación de ciertos sujetos obligados con el evento de contrabando de drogas. Sin embargo, la simultaneidad de los hechos resalta la necesidad de revisar y analizar el riesgo en estas actividades. Los contenedores podrían ser cargados discretamente con drogas, y la eliminación de la obligación para ciertos sujetos exime de responsabilidad a quienes deben analizar a la empresa que trae el contenedor, su destino, su experiencia, sus dueños y sus actividades. Antes, si surgía algo inusual, estos sujetos debían reportarlo. Aunque no era un control perfecto, proporcionaba una protección adicional. Un reporte podía llevar a la Aduana a aumentar los controles. Cuando actividades ilícitas son detectadas por aduanas de otros países, afecta negativamente la credibilidad y seriedad de Uruguay. Seguramente, la discusión parlamentaria del proyecto será enriquecedora para sincerar y evaluar si se comprenden las amenazas del narcotráfico y lavado de dinero, y para establecer controles mitigantes que nos protejan.
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