En su definición más simple, adoptar una regla fiscal implica practicar a nivel del gobierno nacional la misma regla que aplicamos todos a nuestra economía familiar: no permitir que los gastos excedan los ingresos.
Parece innecesario preguntarse por qué hace falta una regla fiscal en Uruguay. En realidad, lo que necesitamos es formalizar una nueva regla fiscal. Porque la que se viene aplicando informalmente hace siete décadas – el déficit fiscal perpetuo – con su secuela de alta inflación, moneda desvirtuada y endeudamiento excesivo, nos ha llevado las más veces al estancamiento económico.
Cuando un país adopta una regla fiscal – como se propone en la LUC actualmente a consideración del parlamento – su gobierno se está comprometiendo a una conducta equilibrada en materia fiscal. Si bien el compromiso suele adoptarse en términos del resultado fiscal, es notorio que la variable operativa es el gasto ya que el gobierno tiene menos control sobre la recaudación.
Funcionamiento de una regla fiscal
Las reglas fiscales no necesariamente son chalecos de fuerza ni su infracción implica ilegalidad. El proyecto bajo consideración habla de metas indicativas y sostenibilidad de las finanzas públicas, pero la palabra equilibrio no aparece. Se supone que la intención es llegar eventualmente a la igualdad entre gastos e ingresos, pero eso tampoco lo garantiza el propuesto tope móvil al gasto real.
El gobierno prepara su presupuesto de gastos en función de sus ingresos previstos. Pero ya sobre la marcha, tanto gastos como ingresos pueden variar en función del ciclo económico y otros eventos imprevisibles.
Lo que hace la regla económica es determinar de antemano qué tipo de desvíos son aceptables y por tanto se justifica no considerarlos a la hora de evaluar la gestión fiscal. O sea que al resultado fiscal observado (verdadero) se le hacen ajustes para mostrar cuál hubiese sido el resultado en caso de no haberse producido estas situaciones de “fuerza mayor”.
Disciplina vs flexibilidad
Este es el meollo del asunto: cuanto menos contemplativa sea la regla, menor margen de maniobra tendrán los gobiernos para reaccionar ante situaciones adversas sin incumplir su compromiso. Pero otorgar demasiada flexibilidad a la regla puede terminar desvirtuándola por completo. Como siempre, el asunto es encontrar el justo medio.
Dado el impacto de los déficits fiscales en las expectativas del mercado, es importante que le regla sea clara y transparente, de forma que se pueda fácilmente comprender y verificar su cumplimiento.
La ley parece proponer que al evaluar el cumplimiento de la “Meta Indicativa de Resultado Fiscal Estructural”, el resultado fiscal observado pueda ajustarse por dos factores: (a) la posición de la economía en el ciclo económico y (b) ciertos eventos extraordinarios a la estructura normal de la economía.
Resultado ajustado por el ciclo económico (RAC)
¿Qué significa ajustar por el ciclo? Quizás un contraejemplo ayude a entenderlo: si las economías crecieran constantemente a una tasa, podríamos establecer una regla clara que el crecimiento del gasto fiscal no debiera exceder dicha tasa.
Sin embargo todos sabemos que existen los ciclos económicos con sus fases contractivas (recesión) y expansivas (crecimiento). Las economías van viboreando su camino y durante las recesiones la recaudación tiende a caer. Si cumpliésemos con una regla fiscal estricta, tendríamos que reducir el gasto durante las fases recesivas para evitar un déficit.
Al juzgar la gestión fiscal de un gobierno, debemos tomar en consideración no solo los resultados observados, sino también las circunstancias bajo las cuales se dieron
Pero es justamente durante una recesión cuando más hace falta el gasto fiscal, especialmente por el aumento de los llamados “estabilizadores automáticos” como ser los seguros de desempleo y programas de apoyo a los hogares en pobreza. Son gastos automáticos porque ya están dispuestos por la legislación vigente y no dependen de una decisión del gobierno de turno.
En estas circunstancias si hubiera que mantener a rajatabla la regla fiscal, el gobierno se vería obligado a reducir una cantidad de otros gastos previstos (inversiones, programas sociales no automáticos, etc.) o, en su defecto, aumentar los impuestos. Cualquiera de estas alternativas – ya sea reducir el gasto público o privado – tendería a agravar la recesión (serían “procíclicas” en términos económicos).
Metodología del ajuste
Entonces, “ajustar por el ciclo” implica darle al gobierno más margen de estabilización que le brindaría una regla fiscal estricta, gastando más en recesiones a cambio de gastar menos en las fases de auge. O sea que – idealmente – puede haber déficits en tiempos malos que se financien con superávits en tiempos buenos.
Para hacer esto debemos alejarnos de la luz del día para internarnos en el bosque de la econometría. Se determina cuál es la tasa de crecimiento potencialde la economía (PBI) a largo plazo y se proyecta su tasa de crecimiento actual. Se comparan ambas: si la potencial excede a la actual, la brecha de producto es negativa y existe margen para mayor gasto fiscal; si al contrario la brecha es positiva, hay margen para reducir el gasto y crear un fondo de reserva.
Estos cálculos y proyecciones requieren modelos económicos sofisticados que son muy sensibles a los supuestos utilizados, lo cual convalida la propuesta creación de cuerpos técnicos y asesores que garanticen objetividad en el manejo de las variables.
El resultado fiscal estructural
El concepto de resultado fiscal estructural (RFE) agrega aún más grados de libertad a la gestión fiscal ante shocks a la economía. Para dar un ejemplo muy actual, el gasto atribuible a la pandemia COVID-19 debería depurarse del resultado fiscal observado (RFO) al calcular el gasto público para el 2020. O sea, no podemos juzgar la gestión fiscal por un gasto de emergencia imprevisto pero absolutamente justificado.
Conversamente, un ingreso fiscal extraordinario (ya sea por venta de bienes públicos o recaudación ante fuerte suba en un precio de exportación) no debería incluirse en la recaudación a los efectos de calcular el RFE. Lo determinante es que el ítem sea “por única vez” y no proyectable hacia el futuro.
En resumen, la gestión fiscal debe juzgarse en su contexto económico. Una economía de apariencia pujante y dinámica en el apogeo de su ciclo expansivo puede estar disimulando problemas estructurales que saldrán a relucir en la fase contractiva. Ajustar el resultado observado por el ciclo y por otros factores no permanentes a la economía puede ayudar a detectar las amenazas ocultas.
Al juzgar la gestión fiscal de un gobierno, debemos tomar en consideración no solo los resultados observados, sino también las circunstancias bajo las cuales se dieron.
(*) Doctorado en Economía por la Universidad de Stanford. Ex Director Ejecutivo del Banco Mundial.
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